近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行，指出建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。

    那么，当前社会组织的审计现状如何？社会组织推行注会审计是否存在阻力？有哪些阻力？如何加强对社会组织的审计？应采用哪些技术及方法？《财会信报》记者就此采访了专业人士。

    意见内容

    推行财务信息公开和注会审计制度

    《意见》要求，完善对社会组织的财政税收支持政策。中央财政继续安排专项资金，有条件的地方可参照安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，加强社会组织能力建设，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织。落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。财政、税务部门要结合综合监管体制建设，研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度。鼓励银行业金融机构加大对符合条件社会组织的金融支持力度。

    《意见》明确，加强对社会组织资金的监管。建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。财政部门要加强对社会组织财政、财务、会计等政策执行情况的监督检查，发现问题依法处罚并及时通报民政部门。税务部门要推动社会组织依法进行税务登记，对于没有在税务机关登记的社会组织，要在本意见下发后半年内完成登记手续；加强对社会组织非营利性的监督，严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件，落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度；加强对社会组织的税务检查，对违法违规开展营利性经营活动的，依法取消税收优惠资格，通报有关部门依法处罚社会组织和主要责任人。审计机关要对社会组织的财务收支情况、国有资产管理使用情况进行审计监督。

    《意见》指出，民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强与有关部门的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。

    《意见》还要求，实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。

    当前现状

    制度执行不统一缺乏专业财务人员

    以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放以来，在各级党委和政府的重视和支持下，我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。但同时也要看到，目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。

    立信会计师事务所合伙人史久磊在接受《财会信报》记者采访时指出，当前社会组织申请的项目主要来自于政府，因此政府是社会组织主要资金支持方。社会组织的主要资金支出是业务支出，职工薪酬和设备支出通常也占比较大。

    史久磊表示，目前我国社会组织普遍管理制度和运营机制还不够完善，高端专业人才比较欠缺，导致财务人员由非专业人员担任的现象普遍存在。有些社会组织自身并没有专门的财务管理制度，各个岗位分工不够明细，容易出现会计岗位兼任的现象。

    此外，由于社会组织涉及的领域多范围广，对这样一个庞大的领域进行管理，是非常巨大的社会工程，没有财务信息化软件工具，难以推行财务制度规范化应用。

    西南政法大学管理学院审计教研室主任、副教授胡耘通在接受《财会信报》记者采访时介绍，社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。截至2016年一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个，其中社会团体32.9万个、基金会4841个，民办非企业单位33.1万个。社会组织能否持续、良好、健康的发展，规范的财会运行情况乃重要影响因素。

    胡耘通说，实际上，早在2011年《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）就单独规定了基金会注册会计师审计制度的实施。2015年2月，民政部、财政部就联合制定了《关于规范全国性社会组织年度财务审计工作的通知》（民发[2015]47号）（以下简称《通知》），要求“社会组织在接受年度检查时，应当按照登记管理机关的要求报送会计师事务所出具的年度审计报告”。可见，对于社会组织财会管理，国家一直在持续关注并予以规范。经过多年探索，社会组织的财会管理工作、注册会计师审计工作均取得了长足的进步。

    在社会组织的财会管理领域，财政部在2004年就出台了《民间非营利组织会计制度》，旨在规范依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等的会计核算，保证会计信息的真实、完整。但胡耘通指出，在实践中，仍存在一些问题。第一，会计核算不规范。某些社会团体和规模小的民办非企业单位未执行该制度，而是执行了行政事业单位会计制度或者小企业会计制度，导致会计信息核算口径不统一和相关财务指标统计不真实。第二，票据使用不规范，存在随意使用普通收据、不同类型收据混同使用、填开收据内容不全等现象。例如，由于社会团体会费收入可以免税，有些社会团体收取的会议费、培训费等非会费收入违规使用会费票据，混淆收入类别，进而偷逃税款，而有的社会组织仍存在“白条”入账问题。第三，资金使用不规范，尤其是现金结算现象严重。有些社会组织在支付工资、费用的时候，大多直接使用现金结算，甚至上万元的款项也不通过银行转账，组织负责人大多解释称“为了节约银行转账手续费”。还有些社会组织从收入中直接开支，存在坐支现象，这就非常容易滋生腐败和财务舞弊行为。第四，缺乏内部控制机制。社会组织往往规模小、业务少、经费缺，多数不单设财务机构，也无专职会计人员，有些由主管单位会计人员兼职处理，有些从社会上聘用人员代账，责任心不强、业务水平参差不齐，导致社会组织账务处理比较混乱。

    资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕向《财会信报》记者列举了社会组织财务现状的八宗“罪”：一是执行的财会制度混乱，执行各种制度的都有，更有甚者以领导为执行标准；二是资产管理随意、松散，对各类资产没有实行登记管理制度，没有落实专人管理，账实不符，记账不及时；三是预算编制不准确或不认真；四是经费使用存在漏洞，存在大手大脚、铺张浪费、私费公报、弄虚作假等问题；五是应税收入不入账或虽入账但不申报纳税；六是财权不独立，或无专职或专业的财会人员；七是缺少有效的监督管理机制；八是账外资产、账外经营现象常见。

    专家建议

    规范执行制度提高审计质量

    针对社会组织财会管理存在的问题，急需从强化外部监督方面入手，寻找破解难题的科学措施。

    对此，胡耘通认为，虽然《意见》中要求“财政部门要加强对社会组织财政、财务、会计等政策执行情况的监督检查，发现问题依法处罚并及时通报民政部门，”但由于财政部门受业务范围、人员限制等因素影响，难以很好地承担起监督检查之重任。而如果强化注册会计师开展独立的第三方审计，将有效弥补监督机制的不足，更利于形成有效、完整的监督体系。他进一步表示，其实，财政部在2015年重大课题《公共部门注册会计师审计制度》中，明确了“非营利组织”属于公共部门，而且“是更广泛的公共部门，其主要目标是支持或处理公众或团体关注的社会性事务。这些组织所涉及的领域非常广，如慈善、教育、艺术、学术、环保等，主要包括学会、协会、基金会等社会组织”。可见，注册会计师秉持“独立、客观、公正”的态度，为向公众提供公共产品的社会组织提供专业服务，在理论上和制度上均具有可行性。

    虽然注册会计师审计在专业能力方面具有天然优势，但社会组织财会管理存在的诸多问题，不能不说与注册会计师审计存在一定的关联性。胡耘通介绍，在其曾审阅的某民办非企业机构财会资料中，存在核算不规范、违规使用现金等大量问题，却通过了某大型会计师事务所的审计，出具了审计报告，违规与报表不符等问题没有被充分披露或者被要求整改。可见，针对社会组织的注册会计审计往往流于形式，并未真正遵循应有的审计准则和职业谨慎。究其原因，第一，审计业务多，事务所疲于奔命。在2011年颁布的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》中要求，会计师事务所选聘范围为“对在民政部登记的基金会实施审计的会计师事务所，应当进入中国注册会计师协会公布的上一年度全国会计师事务所综合评价前100名……对在省级及以下民政部门登记的基金会实施审计的会计师事务所，应当进入全国会计师事务所综合评价前100名”。该文件的初衷在于保障审计质量、强化审计监督，但针对全国4000多家基金会，前100名事务所平均审计40多家，在还有其他大量审计业务的情况下，是否能够真正保证审计质量，值得怀疑。第二，审计收费低，对事务所吸引力不够。《通知》规定，“鼓励会计师事务所对部分确有困难的社会组织适当减免审计费用，提供公益审计服务。”据了解，注册会计师审计社会组织一般收费在2000~3000元。虽然会计师事务所具有履行社会责任的本质，但其运行需要花费人力、物力、财力等方面的成本，过少的审计收费，显然无法促使会计师事务所派出资深注册会计师承担社会组织审计任务，其审计质量可想而知。第三，处罚、惩戒力度不够，监督机制缺失。虽然《通知》强调“对于违背注册会计师执业准则，为社会组织出具虚假审计报告的会计师事务所，由财政部门依法予以处理”，但因与证券市场的注册会计师审计违法影响相比，不实报告等违规行为程度较轻，几乎没有因社会组织审计违规而被惩罚的会计师事务所、注册会计师，因此惩罚机制也是形同虚设。

    胡耘通认为，针对审计质量不高、会计师履职不严等弊端，需要从制度建设、日常管理等方面入手，提升社会组织注册会计师审计的质量，切实发挥审计监督之功效。一方面，应完善社会组织注册会计师审计的相关制度，例如，按照“政府的归政府、市场的归市场”的基本原则，删除关于前100名事务所从事审计业务的门槛限制，落实“社会组织审计业务收费实行市场调节价”，由社会组织自由选择服务质量好、收费合理的事务所。而针对社会组织审计收费低的问题，不能仅仅采用口号式的“鼓励”，毕竟事务所也属于营利性组织，如果没有利润可以赚取，不可能提供良好的服务。针对这种情形，可以采取税收优惠的方式，对服务社会组织的事务所在企业所得税（公司制事务所）或者个人所得税（合伙制事务所）方面给予一定减免，以此激励事务所提供公益审计服务。另一方面，应强化社会组织注册会计师审计的业务监督，财政部门、注册会计师协会应充分发挥政府监管、自律监管的作用，定期检查、抽查社会组织的审计报告、财务资料，以评定注册会计师的审计质量等级。如果获得良好或者优秀等级，可以在一定范围内予以奖励；如果获得较差等级，给予相应的处罚或者惩戒，并禁止从事相关领域甚至扩大到其他领域的审计业务。毕竟，对会计师事务所来说，提供社会组织审计属于履行社会责任的重要组成，如果简单业务都无法良好地完成，更难以确保完成证券、投资审计等复杂业务。

    史久磊建议，加强社会组织审计，要从政府等相关机构、社会组织自身以及社会层面三个层面考虑。首先，要规范社会组织审计的制度，规范社会组织接受审计的情形、条件。社会组织需要接受政策指导，提高自觉进行审计的意识。

    其次，需要规范社会组织内部控制制度和财务管理制度，加大内部控制力度，积极配合审计工作的开展，提升审计便捷性和有效性。

    另外，注册会计师审计与政府审计应形成“双轮驱动”效应。注册会计师应提高自身综合素质，增加关于社会组织审计这方面的知识涵养。

    史久磊还建议，在对社会组织审计过程中，可以采用常规的注册会计师审计技术与方法，如检查记录或文件、检查有形资产、观察、询问、函证、重新计算、重新执行、分析程序等方法。另外，由于社会组织工作中可能涉及到一些项目，所以在必要的时候还应采用跟踪审计。再者，由于社会组织与一般性企业不同，对于审计过程中的疑难问题，可聘请专家参与审计工作。

    刘志耕提出，应采取国家监督和社会监督相结合的办法。如将规模较大的拥有国有资产的社会组织列入国家监督的范围，或由国家机关委托注册会计师进行审计监督。而社会监督就应该以注册会计师的审计为主要方式，以行业自律和社会舆论监督为辅助手段，同时国家监督对社会监督必须进行必要的保障，对社会监督的结果进行充分利用，对社会监督的质量进行必要的管理、检查和约束。他认为，这才是我国对社会组织进行监督初步应该建立的机制和有效方法。

    刘志耕最后表示，对社会组织的监督既要有定期的年度财务报告审计制度，还应该建立健全临时检查制度，但必须注意的是，既然注册会计师接受委托承担了相应的审计职责，就应该同时承担相应的审计责任，如果今后发现其审计过的社会组织存在严重问题，注册会计师在审计时没有恪尽职守，则应该由有关行政机关进行必要的处理处罚，或由相关行政机关责成注册会计师的行业组织进行必要的自律惩戒，以规范和优化注册会计师对社会组织的审计工作。